近期，特朗普政府對約100個經濟體大范圍征收“對等關稅”，嚴重沖擊當前國際貿易秩序。以追逐效率為方向的全球自由貿易體系雖然存在局限性，但特朗普政府并非繼承以往美國政府的做法對其修正，而是通過關稅政策疊加“雙邊談判”另起爐灶。由于美國是全球主要進口大國，在美國不參與的情況下，其他國家是否能夠繼續堅持原有世界貿易組織（WTO）為中心的多邊貿易規則存在較大挑戰?？傮w而言，全球貿易體系大概率會更加區域化、雙邊化；而一對一談判可能大量替代WTO規則下的多邊機制。

自由貿易體系的演化

第二次世界大戰結束之后，自由貿易的理念受到了廣泛認可。吸取世界大戰的教訓，西方國家普遍意識到貿易既可以促進專業分工、充分利用要素稟賦改善福利，也有助于加強各國聯系、減少沖突和戰爭。

成立于1947年的《關稅及貿易總協定》（GATT）和其后繼者WTO通過降低關稅和貿易壁壘，要求各國實施最惠國待遇推動貿易自由化，并且把商品貿易拓展到服務貿易、知識產權保護以及投資措施等領域。全球貿易和全球經濟因此都大幅增長。

然而，由于發達國家和發展中國家在農產品補貼等問題上無法達成一致，2001年開始的WTO多哈回合談判陷入僵局。這一困境促使各國轉向區域性和雙邊貿易協定進一步推動貿易自由化——實際上，WTO規則也允許區域國家形成比一般“最惠國”更優惠的貿易條件。同時，由于WTO規則在服務貿易、投資準入、公平競爭、知識產權保護、議題覆蓋不足，一些國家或者在WTO框架之外發起一些專項貿易談判（如《服務貿易協定》），或者通過新一代區域自由經貿協定（如《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》）的額外條款對相關議題進行覆蓋。新興的綠色和數字貿易等也逐步被納入國際貿易體系規范的內容。

當然，以效率為中心的國際貿易體系也并非完全忽視國家安全議題，只是影響相對較小。WTO規則允許以“國家安全例外”對他國的產品和服務實施準入限制。例如，英國就以國家安全為由拒絕華為進入本國的5G體系。此外，面對中國的競爭壓力，美國與歐洲通過出臺《通脹削減法案》《芯片與科學法案》《歐洲芯片法案》等措施增加了對牽涉國家戰略和安全的重點產業支持力度。

特朗普政府和“對等關稅”

特朗普兩次執政以來，都通過關稅政策對以效率優先的自由貿易秩序形成了挑戰。本輪“對等關稅”的推出，本質上是特朗普政府試圖通過關稅扭轉美國制造業空心化的趨勢，維護戰略利益和國家安全，并改善國內收入分配。

表面上，“對等關稅”似乎是為了實現貿易平衡的關稅措施。根據美國貿易代表處公布的“對等關稅”有關說明，美國政府的意圖是希望通過增加本國進口關稅，降低進口最終實現貿易平衡。在“對等關稅”的說明中，美國貿易代表處參考了一些文獻并做了明顯簡化，假定美國的進口需求對所有進口產品關稅稅率的彈性為-1，即增加1%的關稅，進口就會下降1%。那么，如果把美國對某個經濟體貿易逆差除以美國對這個經濟體的進口規模作為征收關稅的稅率計算依據，加征關稅之后美國從該經濟體的進口就會剛好下降到讓美國對該經濟體的貿易赤字為零。中國、歐盟等對美國有明顯貿易順差的六七十個經濟體就按照這個稅率加征關稅，而其他三四十個國家則被統一加征10%的關稅。需要指出的是，對等關稅的安排并不符合經濟學原理。例如，美國貿易逆差是自身儲蓄與投資失衡的產物，也反映出國際分工的影響，很難簡單通過加征關稅進行糾正；而美國的關稅也沒有考慮自身一直有順差的服務貿易的影響等等。

追求貿易平衡并不是美國的最終意圖。從美國公布的文件以及總統經濟顧問委員會主席米蘭的被認為塑造特朗普政府貿易政策的《重塑全球貿易體系：用戶指南》等文章來看，“對等關稅”并不是真的想解決貿易逆差問題，而是以此為借口，通過關稅政策扭轉美國制造業空心化的趨勢，增加財政收入并兼顧打擊最主要的競爭對手中國。

一些美國政府官員和學者認為，制造業具有多重戰略意義。一是引領創新。在美國加征關稅的文件中，美國政府指出制造業雖僅占美國國內生產總值的11%，但它貢獻了55%的專利和70%的研發支出。二是維護國家完全。在大國競爭的背景下，制造業空心化威脅美國國家安全，比如藥品、船舶、鋼鐵等領域的生產，存在戰時依賴外國生產的風險。三是改善收入分配。制造業衰落會影響藍領階層的收入，擴大美國的貧富差距。

米蘭提出，關稅是降低國內需求，鼓勵國內生產，能夠解決因他國貿易政策而產生的既有扭曲現象的重要工具。他認為，由于關稅可改變美國市場上制成品和服務的相對價格，進而改變相關產業的比較優勢，有可能引導勞動、資本等生產要素流向制造業部門，有利于美國的再工業化。此外，米蘭還認為關稅可以在維持美國國內低稅率的情況下，產生財政收入；同時，關稅雖然可能提高美國的物價水平，但是很大程度可以被外國貨幣的貶值所對沖。

關稅風暴重塑國際貿易體系

筆者認為，曾是自由貿易最主要支持者的美國政府大幅調整貿易政策，可能意味著以效率優先的全球自由貿易體系已經難以維系，兼顧安全與國內收入分配的考慮會對各國貿易政策的選擇產生較大影響，許多產品和服務的貿易可能雙邊化以及區域化。這意味著雙邊談判機制會取代多邊機制在國際貿易中發揮更加重要的作用。當然，在一些非敏感領域的自由貿易談判仍會延續。

首先，至少在特朗普執政的幾年，國際貿易體系很難回到過去，安全與收入分配會更大地影響各國貿易政策的安排，許多產品和服務的貿易會更加區域化，貿易摩擦也可能增加。

特朗普政府此前明確拒絕歐盟關于雙邊零關稅的安排，表明美國已無意于追求自由貿易的傳統路線，通過關稅政策重振制造業維護國家戰略和安全利益、改善國內收入分配的決心十分堅決。有美國帶頭，其他國家是否也會出于國內利益集團的要求，或者國家安全和戰略的考慮，違反WTO規則，更高頻率、更大范圍地增加貿易壁壘需要密切關注。

經濟理論界也在對自由貿易進行反思。自由貿易的理論雖然認識到富裕國家的資本從全球化中受益，勞動則可能受損，卻一直沒有針對這個問題提出對策。此外，貿易理論對于戰略性產業也缺乏足夠的關注。例如，在產業政策的支持下，中國在光伏、新能源汽車等具有戰略和國家安全意義的領域實現趕超，讓西方國家感到威脅，就很難為傳統自由貿易理論所解釋。

其次，雙邊貿易協商可能會在未來幾年發揮比多邊協定更重要的作用。美國針對不同國家征收不同關稅的安排顯然違反WTO最惠國待遇的安排——這也是多邊貿易協議的基礎。美國作為全球最大的進口市場不再受到多邊貿易規則的約束，顯然代表了國際貿易體系規則的重大改變。特朗普上一任期時，就已經通過阻止任命新法官，使得WTO上訴機構陷入癱瘓，WTO爭端解決體系的終審功能停擺，迄今也沒有恢復?？傮w而言，未來，至少在美國的貿易往來中，雙邊規則發揮的作用可能越來越重要，也可能引發其他國家效仿。此外，其他國家即使表面上繼續尊重WTO規則，但是在通過國家安全例外條款等采取行動時，可能也需要與受到損害的經濟體通過雙邊協商來解決問題。

最后，無論美國是否參與，一些非敏感領域的自由貿易仍有可能繼續發展。筆者認為，由于效率優先仍能帶來巨大的經濟利益，許多一般性商品和服務的自由貿易趨勢仍可能延續，貿易自由化從貨物轉向服務和投資、從關稅等“邊境措施”轉向公平競爭等“境內制度要求”仍然會保持一定的動能。多邊和雙邊自由貿易協議的談判也仍然會在許多國家之間進行。

中國的對策

面對外部環境的變化，中國一方面要積極擴大內需，降低對外部市場的依賴，另一方面要努力維護多邊貿易環境，優化自身的產業政策。

首先，必須進一步擴大內需，更多地依靠國內市場。在中美雙邊貿易安排中，由于中美大國競爭的關系，中國肯定會面臨比正常的出于國家安全和收入分配考慮更糟糕的貿易條件。對于中國和其他國家的雙邊貿易協商而言，貿易逆差一方一般也比貿易順差一方擁有更多的談判籌碼。因此，提升國內需求對于國內供給的消化能力，是中國經濟轉型的關鍵之一。

其次，努力維護多邊貿易體系。在不影響戰略和安全的情況下，通過全球范圍的專業分工和資源配置獲得的收益十分巨大，不能輕易放棄。對于戰略性的行業，由于中小經濟體和大量第三世界經濟體不存在通過完備的供應鏈保障國家安全的問題，中國應努力拓展這些國家的市場，為提升中國戰略性行業的競爭力服務。在一般性的行業，中國更應該鼓勵推進全球化。當然，這也需要中國在公平競爭、市場準入等諸多領域進行改革，才能贏得貿易伙伴的認可。

最后，進一步優化產業政策結構。特朗普提出“對等關稅”之后，關于一些制造業部門關系國家安全和具有戰略利益的觀念可能會受到更多認可、支持和合法化，也有利于中國制造業部門進一步轉型升級。但在已出現大量產能過剩、可能不具備戰略利益的行業，政策支持應該撤出，把寶貴的資源用在有利于擴大內需的人力資本投資、社會保障建設等領域。

（沈建光系京東集團首席經濟學家，樊磊系京東集團研究總監）

第一財經獲授權轉載自微信公眾號“沈建光博士宏觀研究”。

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