4月份統計數據顯示，當前國民經濟頂住壓力穩定增長，延續經濟趨穩的總體態勢，若干指標表現良好。但外部環境仍然具有不確定性，多重風險交織疊加，國內經濟回升向好的基礎還需進一步鞏固。正如許多專家所指出的，內需不足仍是經濟運行中的一個突出矛盾，疊加外部沖擊，未來中國經濟增長面臨一定的不確定性。因此，實現年內5%的增長目標有壓力、有挑戰。應對經濟下行壓力，我們需要繼續加大對內需的刺激力度，但在政策手段選擇及政策側重點等方面依然存在分歧。
第一個問題，最優的宏觀經濟政策手段是財政政策還是貨幣政策。
同一個政策目標可以通過不同的政策手段來實現，此時決策者面臨選擇問題，即選擇哪種政策手段最有利于實現既定的政策目標，這實際上是一個估計政策手段的效率問題。在選擇不同的政策手段時，以下七個原則可以作為關鍵考慮因素。
原則一：對政策手段反應的大小。主要考量目標變量對某一給定政策手段的反應大小，以及這一反應與決策者預期的一致性。應選擇最有力度的政策手段。
原則二：政策手段顯效的速度與結果。政策手段的選擇應考慮預期效果能否實現及實現預期目標需要多長時間。應選擇能夠較快實現政策目標，并且能夠迅速顯現政策效果的手段。
原則三：政策手段克服不合理經濟現象的作用大小。一般而言，偏好選擇能夠對非合理經濟現象（如產能過剩、價格低迷等）直接起到決定性作用的政策手段。
原則四：資源成本。政策手段往往需要一定的資源成本，包括直接成本和間接成本。應選擇能夠實現一定的政策目標，且成本花費較小的政策手段。
原則五：選擇性與變動性。由于政策手段具有靈活性，應選擇哪些可以以一種以選擇性方式實現政策目標的政策手段，并且偏好于具有一定變動性的政策工具，從而提高政策效率。
原則六：間接經濟效益。某些政策措施在實施過程中可能會產生間接效應，應選擇正面間接效益大于負面間接效應的政策手段。
原則七：社會政治效應。應從社會整體效益的角度來衡量，選擇能夠最大化社會利益，同時最小化社會政策成本的政策手段。
在當前宏觀經濟背景下，財政政策的效果優于貨幣政策。通常來說，在需求不足的情況下，財政政策的效果大于貨幣政策，且起效較快；在通貨膨脹環境下，貨幣政策的選擇空間更為廣泛。目前我國宏觀經濟的主要問題是需求不足，物價水平低迷，盡管當前名義利率已經處于較低水平，但實際利率仍然較高。關于是否應出臺零利率政策，當前存在一定的爭議。許多專家認為，在中美利差倒掛的情況下，我國降息空間相對有限。目前，我國一年期活期存款利率幾乎接近零，一年期定期存款利率跌破1%。在需求不足、產能過剩的背景下，融資成本不再是決定企業投資的最主要因素，更為重要的是企業對未來的預期和信心。因此，在當前形勢下，財政政策顯得更加快捷和有效，通過財政手段的有效啟動，或減稅，或增加政府開支等，都可以改善企業和家庭的預期，從而顯著提振投資信心與消費信心。
財政手段可分為收入政策與支出政策。與支出政策相比，目前收入政策的使用空間相對有限。例如免稅政策和優惠政策等刺激經濟的措施，其作用空間并不廣泛；通過稅收體制改革或稅收政策調整來刺激需求的實施成本較高。
相對而言，通過財政支出政策刺激投資和消費的操作空間較大，包括擴大財政赤字以增加財政支出。財政支出涵蓋多個領域，主要包括投資和消費方面的支出，如基礎設施投資、消費補貼、社會保障、失業補貼、轉移支付等，財政支出政策既可以從投資端、也可以從消費端發力。
第二個問題，政策的發力重點應側重于投資端還是消費端？
毫無疑問，在當前內需不足的宏觀環境下，適當擴大財政赤字來加大財政支出的力度有助于向市場傳遞一個明確的信號，從而改善微觀主體的預期。但通過擴大財政支出來刺激內需的過程中應考慮財政赤字的可持續性，過度擴大財政赤字可能對經濟產生負面影響。如何在有限的財政預算規模的情況下提高財政支出刺激內需的效果，財政支出重點需要在投資和消費之間做出權衡。政府在基礎設施等方向上的投資能對經濟發展具有拉動作用是毋庸置疑的，但許多專家也提出了對當前基礎設施等投資效率的擔憂，尤其是有投資價值的基礎設施項目越來越少。有些地方建設了機場，每年的客流量遠遠不能覆蓋其運行成本，每年都用動用財政資金彌補其虧損，地方重復建設問題突出，造成資源錯配與浪費。
基于以上分析，短期內財政支出政策的重點應更多集中于消費端。然而，有專家認為，消費是慢變量，投資是快變量，在短期內有效提振需求方面，投資的作用更為顯著，因此要更多通過投資端來拉動經濟。確實，從經濟學原理上來說，消費取決于收入，而收入受制于就業，就業則決定于企業對勞動力的需求，而這又與企業投資有關，相對于投資而言，消費是慢變量，即它要經過一個循環才能影響消費。但財政政策可以通過有效刺激消費，使其成為快變量。例如消費補貼、以舊換新政策等，特別是通過向居民發放消費券、加大社會保障的資金注入、成倍提高農民的退休金等方式能夠改善居民的預期，在較短的時間內提振消費。正如余永定教授提到的，如果通過財政手段使居民的永久性收入得到提高，這一政策將在短期內對消費產生顯著效果。此外，目前就業形勢面臨一定挑戰，尤其是年輕人群體的就業壓力較大，可以通過財政支出完善失業救助基金和失業補貼等政策，這將有助于刺激消費端。
應該說，應對當前需求不足，財政政策應同時在投資端、消費端發力，但我們需要改變一下習慣性思維，在消費端采取更加有力的措施。一方面，投資仍然是至關重要的。過去，我們通常通過投資來推動經濟增長，已經形成了較為熟悉的思維慣性、政策機制和相關配套措施。為了防止低效投資，應建立黑名單制度，確保資金流向高效部門，最大限度地發揮資源的使用效率。另一方面，需要通過財政政策來促使消費這一慢變量轉變為相對的快變量。未來，可以把消費作為財政政策框架中一個更為重要的環節，出臺更多實實在在的能夠直接刺激消費的短期有效政策措施刺激消費，通過投資端和消費端的同時發力，共同推動投資需求和消費需求的增長，從而促進經濟的可持續穩定發展。
（作者系中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇聯合創始人、聯席主席）
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