美國特朗普政府4月初發動全覆蓋關稅戰之后，“零關稅、零補貼、零非關稅壁壘”的“三零”主張被許多輿論視為可望有效應對國際貿易新局面的利器而迅速成為熱門話題，對全面“零關稅”的議論尤其熾熱。毫無疑問，較大面積降低進口關稅乃至實施零關稅的主張有相當多的合理性，在當前和未來一段時間里也符合中國的競爭優勢，但綜合全面考慮我國經濟、安全和對外戰略以及前瞻發展趨勢，可以認定，全面零關稅主張既不可行也不宜追求。

第一，關稅征收成本最低而效率最高、國民稅負痛苦感最低，這些特點本身就決定了一個國家不宜輕易實施全面零關稅。

我們應對外部沖擊須立足于國內經濟社會穩定發展，而當前中國從國民個體到企業機構普遍對經濟形勢預期不甚樂觀，在此情況下我們既要保持宏觀稅負基本穩定以求集中力量辦大事，又要穩定、提升市場主體經濟預期以促進消費和投資；實施全面零關稅而要保持宏觀稅負穩定，結果必然是將稅負痛苦感最低的關稅替換為稅負痛苦感強烈得多的所得稅之類，其效果與我們穩定、改善經濟預期的目標背道而馳。2023、2024年連續兩年中央經濟工作會議都強調要“增強宏觀政策取向一致性”，至少在當前相當一段時期內，以國內稅替換關稅并不利于宏觀政策取向一致性。

從國際競爭形勢來看，全面實施零關稅也未必合理。特朗普政府的高關稅政策本質上是其財稅經濟體系重構的有機組成部分，看重關稅的便是其征收成本和國民稅負痛苦感低，為征收關稅而對企業、居民日常工作生活監管干擾少，而所得稅等國內稅收相對而言征收成本、國民稅負痛苦感、對企業居民管制“三高”；在不引發宏觀經濟運行基本面顯著變動的情況下，以關稅替代所得稅等國內稅可收到改善國內政治支持和營商環境之效。美國眾議院已于5月22日通過特朗普政府的《大美法案》，其主要內容之一便是大幅度削減企業和個人所得稅，有望通過參議院表決而在今年7月正式簽署實施，并進而引發國際減稅潮壓力。我國現有關稅在國際上并不高，如果反其道而行之以國內稅收替代關稅，屆時將增大我們的壓力。

第二，關稅和包括進口貨物增值稅、進口消費品消費稅在內的“廣義關稅”金額巨大。

廣義關稅占我國中央政府稅收收入比重近年來一直在1/5強至1/4左右，實施全面零關稅將對我國中央稅收收入產生難以彌補的巨大沖擊，其沖擊不僅在于中央稅收收入和整個稅收收入的銳減，還在于整個稅收和財政收入內中央財政占比格局的顯著變化。正值國際經濟政治環境劇烈震蕩之時，這種沖擊的后果很可能是顛覆性的。

鑒于進口貨物增值稅、進口消費品消費稅與關稅一樣均由海關征收，且均屬中央稅收，將三項合計稱為“廣義關稅”。如下表所示，從新冠疫情暴發之前、特朗普第一任期發動對華史詩級貿易戰的2018年，到2023年，中央稅收收入從80448億元上升至95834億元，2024年中央一般公共預算收入為100436億元，同期關稅收入變動區間為2443億元（2024年）~2889億元（2019年），廣義關稅從2018年的19727億元上升至2024年的21621億元，其占中央稅收收入比重在21.5%（2020年）~25.4%（2022年），這樣大一筆稅收收入如果全部取消，整個政府財力，特別是中央政府財力所受沖擊，可想而知。

其中尤其值得憂慮的是全面取消關稅、特別是廣義關稅潛藏的中央財政收入占比顯著下降和國家能力削弱風險。20世紀80年代后期至90年代，財政收入占國民生產總值（GNP）比重、中央財政收入占財政收入總額比重雙雙持續大幅度下降，成為當時困擾中國經濟與政治穩定的重大問題之一。1993年，王紹光、胡鞍鋼《中國國家能力報告》以詳實的數據和嚴密的邏輯分析指出，前蘇聯和南斯拉夫之所以解體，以財政收入占國民生產總值、中央財政收入占比“兩個比例”過低為標志的國家能力虛弱是重要直接原因，而當時中國中央財政收入占GNP比重已經與1989年的南斯拉夫相當，震撼中國社會，為1994年分稅制改革發揮了不可替代的凝聚社會共識作用。今天，如果我國實施全面零關稅，特別是如果全面取消廣義關稅，再疊加美國未來通過大規模減稅的《大美法案》可能引發的國際減稅潮，是否會導致我國重新陷入20世紀80年代后期至90年代前期中央財政和國家能力虛弱的境地？對此不可不全面深入研究，慎重決策。

目前財政收支占GDP比重應該尚無20世紀80年代后期至90年代那樣虛弱的風險，可能出問題的是中央財政占比。《中國國家能力報告》認定“六五”（1981~1985年）、“七五”時期（1986~1990年）中國中央財政和國家能力虛弱，這兩個時期中央財政占財政收入比重分別為30.6%和39.5%；我初步計算結果顯示，2018~2024年，中央財政收入在一般公共預算收入中占比為45.2%（2021年）~46.9%（2019年）之間，2024年為45.7%，倘若全面取消廣義關稅，中央財政收入占財政收入總額比重從2020年起就會跌破40%而與《中國國家能力報告》認定存在危機風險的“七五”時期相當。如果美國參議院通過《大美法案》并引發國際減稅潮呢？

第三，從更高層次上來看，關稅是一國政府用以調控宏觀經濟、執行外交戰略的有力工具，對我們這樣一個第一出口大國、數一數二的進口大國而言尤其如此。

反傾銷、反補貼等貿易救濟自不待言，即使在沒有實施貿易救濟的時候，只有普遍征收一定的基礎進口關稅，零關稅是給予特定貨物服務、特定貿易伙伴在特定時期內的優惠而不是所有進口和貿易伙伴全部享有的權利，享受到零關稅待遇的貿易伙伴和相關產業才會珍視這份優惠而努力維護，我們才能夠把一定期限一定范圍的零關稅用作我們扶持特定產業和貿易伙伴的工具，不宜輕易實施全面零關稅而自廢武功。

而且，征收關稅需要專業化人員隊伍和相應的硬件設備、軟件系統，倘若實行全面零關稅，一年兩年或許感受不到明顯的影響，五年八年、更長時間后必然感受到明顯影響而企圖重建征收關稅能力時，難度就相當大了。

如果較長時間實施全面零關稅，國內社會必然形成相應的零關稅利益集團，屆時要重建征收關稅能力遇到的阻力還會加倍放大。

第四，更值得我們警惕的是，戰爭科技發展、戰爭新形態的出現正在快速加重海關對國家軍事安全承擔的責任，實施全面零關稅帶來的海關能力廢弛后果可能會對我國軍事安全帶來風險。

第五，在國際競爭中，全面零關稅目標并不利于可持續地維護發展我國經貿利益，也不利于我們在國際貿易體系重構進程中提出可行、可持續的貿易政策框架。

對許多國家特別是發展中國家而言，全面零關稅絕不是他們所期望的目標，因為這些國家社會管理能力有限，只能通過征收成本低的關稅和礦產、基礎設施等特許經營權汲取大部分財政收入，全面零關稅等于剝奪它們的主要財政收入源泉，一個財政無法自立的政府也就無法維護秩序、發展經濟，我們在這個國家的經貿等利益相應也就無從談起了。保持適度的關稅，讓貿易伙伴政府有足夠的財政汲取能力，方是我國對外經貿可持續發展之道。

不僅如此，在許多發展中國家，我們要開展大型基礎設施建設等融資支持的高層次經貿交易，或是為陷入“主權破產”危機的東道國重組債務，關稅都是最好的融資抵押工具。

從更高層次上審視，特朗普政府4月初發動的全覆蓋關稅戰實質上啟動了現行多邊貿易體系和整個國際貿易、貨幣體系解體、重構的進程，我們在這場“總體戰 持久戰”競爭中要最終勝出，重心在于提出可行、可持續的貿易政策與體系框架，并付諸落實，全面零關稅并不是這樣一個貿易政策。

第六，毋庸諱言，當今國際貿易的突出特點之一是中間品貿易占比甚高且持續擴張，即使是較低的關稅和非關稅壁壘也可能在中間品的多次往返貿易中累積成為巨大的最終障礙，這是主張全面零關稅的一項重要依據。

對此，我們可以通過進一步發展已經相當成熟的出口加工區、自由貿易區等“境內關外”海關特殊監管區域來解決，將進一步降低、消除貿易壁壘的重點放在拆除非關稅壁壘上面，不必訴諸存在顛覆性副作用的全面零關稅措施。

（作者系商務部研究院研究員，本文僅代表個人意見）

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